Le dialogue Europe - Asie (ASEM, Asia Europe Meeting)

L’ASEM - Asia Europe Meeting, Historique, fonctionnement et nouveaux enjeux

Lancé à Bangkok en 1996, à la suite d’une initiative franco-singapourienne, l’ASEM répond au besoin de renforcer le dialogue entre l’Asie et l’Europe. Ce forum regroupe aujourd’hui 48 partenaires (dont 46 Etats-membres parmi lesquels on compte 4 des 5 membres permanents du Conseil de sécurité,6 membres du G8, 11 du G 20). Les 46 Etats membres représentent ensemble plus de 50 % du PIB mondial, 58 % de la population mondiale, 60 % du commerce international. La Commission européenne et le Secrétariat de l’ASEAN sont également membres du Forum. (Voir carte)

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12e Sommet des ministres des Affaires étrangères de l’ASEM (c) 2015 eu2015lu.eu

Un double objectif politique et une structure originale

La création de l’ASEM en 1996 répondait à un double objectif :

  • Renforcer le côté faible du triangle Asie-Europe-Amérique, dans un contexte de développement très dynamique des relations transpacifiques (lancement de l’APEC en 1989) en créant un nouveau partenariat entre l’Europe et l’Asie, qui ne se réduise pas à l’enjeu économique.
  • Contribuer à créer un espace de concertation entre les Etats membres de l’ASEAN et de l’Asie du Nord-Est, espace qui, à l’époque, n’existait pas (la création de l’ASEAN+3 date de 1997).

Pour y répondre, les pays fondateurs ont souhaité une structure originale et non contraignante. L’ASEM n’est ni une organisation internationale, ni une agence de développement, et ne dispose pas de secrétariat : c’est un cadre informel de dialogue entre Etats membres qui permet d’aborder tous les sujets, sans exclusion a priori . Ce dialogue s’articule depuis l’origine autour de trois « piliers » :
- Pilier politique (les ministres des Affaires étrangères ont une compétence générale)
- Pilier économique et financier (ce volet est piloté par l’AEBF, Asia-Europe Business Forum, qui se réunit avant les sommets de chefs d’Etat de l’ASEM et émet un certain nombre de recommandations)
- Pilier « autres coopérations » (éducation, environnement, science et technologies, culture, contacts entre sociétés civiles (ce volet est développé grâce à l’action de la Fondation Europe-Asie - ASEF [1] mais aussi par l’ASEM People’s Forum qui regroupe différentes ONG).

Un nouveau domaine, les questions sociales, est apparu en 2007 avec la première réunion des ministres du Travail de l’ASEM (3-5 septembre à Berlin) et a été rattaché au second pilier.

Tous les deux ans, un Sommet réunissant les chefs d’Etat et de Gouvernement est organisé afin de fixer les priorités et les orientations du dialogue. Le prochain (ASEM 8) se tiendra à Bruxelles les 4 et 5 octobre 2010. Une réunion des ministres des Affaires étrangères est organisée chaque année précédant un sommet, la prochaine aura lieu à Budapest en 2011.

Ces sommets sont préparés par des réunions de hauts fonctionnaires (SOM - Senior officials meeting [2] qui assurent la coordination de l’ensemble des activités de l’ASEM. Par ailleurs, quatre coordonnateurs sont désignés : Présidence et Commission pour l’Union européenne ; un pays d’Asie du Sud-est et un pays d’Asie du Nord-est pour la partie asiatique (Cambodge et Corée pour l’exercice courant).

ASEM et APEC : convergences et originalité

Les dialogues économiques au sein de l’APEC et de l’ASEM sont marqués par la convergence de plusieurs thématiques : facilitation des échanges économiques, promotion des investissements, coopération scientifique et technique.

Cette comparaison atteint cependant vite ses limites : les objectifs de l’APEC [3] sont avant tout économiques et commerciaux (même si les questions politiques, notamment liées à la question du terrorisme, y ont été introduites). Le dialogue Europe-Asie dans le cadre de l’ASEM a, dès son lancement, couvert un champ thématique plus large : questions politiques multilatérales et de sécurité ; environnement et développement durable ; dialogue des cultures et des civilisations. Au demeurant, l’APEC, doté d’un secrétariat permanent et rythmé par un sommet annuel, bénéficie, pour l’instant encore, d’une meilleure visibilité que l’ASEM. L’APEC est par ailleurs une tribune où se débat aujourd’hui la question d’une communauté Asie-Pacifique, alors qu’une communauté Europe-Asie n’en est pas même au stade de l’évocation.

Un bilan positif, mais la nécessité d’un second souffle se fait jour

Un réflexe euro-asiatique - un champ du dialogue élargi...

L’ASEM demeure aujourd’hui la seule enceinte offrant à l’Europe et l’Asie un espace de dialogue, hors de la présence des Etats-Unis. Son développement a largement bénéficié de la dynamique de structuration régionale que connaît l’Asie depuis quelques années et dont témoignent les sommets de l’ASEAN [4]. Cette évolution a conduit l’Union européenne à repenser son dialogue avec l’Asie autour de quatre grands axes [5].

1. Le dialogue politique s’est développé autour des grands enjeux mondiaux et régionaux. Les progrès de ce dialogue sont incontestables depuis dix ans. Sur les droits de l’homme en particulier (initiative franco-suédoise : dix séminaires, associant des représentants des administrations et de la société civile, se sont tenus depuis 1997 en format Europe-Asie [6] ; mais aussi, dans la lutte contre la prolifération, la lutte contre le terrorisme et la piraterie maritime, les questions régionales (Corée du Nord, Birmanie, construction européenne), les questions économiques et financières multilatérales, l’environnement, les flux migratoires, la diversité culturelle, les nouvelles technologies de l’information. Chaque sommet est l’occasion d’ouvrir un nouvel espace de dialogue : dialogue inter-religieux au sommet d’Hanoï (octobre 2004), questions sociales au sommet d’Helsinki (octobre 2006) [7].

2. Le dialogue économique et financier a notamment permis de montrer la solidarité de l’Europe avec l’Asie à l’occasion de la crise financière de 1997 [8] et de mettre en place des groupes de travail sur plusieurs questions importantes (OMC, investissement, propriété intellectuelle...), en dépit du bilan plus décevant des activités impliquant les communautés d’affaires. Le principal apport du sommet d’Hanoï a été d’offrir un cadre renouvelé et actualisé dans ce domaine. La réunion des ministres des Finances de Vienne, en avril 2006, a fait l’objet d’un débat nourri : recommandation pour la suppression des subventions pétrolières et référence à un fonctionnement conforme aux mécanismes du marché ; lutte contre le blanchiment d’argent (visant la Birmanie) ; réforme des quote-parts au FMI. Enfin, les termes de référence du mécanisme ASEM de dialogue dans les situations de crise financière ont été adoptés. La réunion ministérielle Finances qui s’est tenue en juillet 2008 en Corée a abordé en particulier la microfinance, la réponse des marchés au changement climatique ou encore le modèle d’intégration économique européen et son application à l’Asie.

3. Développement durable et environnement : de marginal au début de l’ASEM, le thème du développement durable est aujourd’hui au centre des préoccupations des Etats-membres du Forum. Depuis le Sommet de Johannesburg (septembre 2002), les ministres de l’Environnement de l’ASEM ne se sont cependant réunis que deux fois. Pour autant, le « Forum Asie-Europe pour l’Environnement », lancé en 2003, animé par l’ASEF en coopération avec le PNUE et quelques grandes ONG [9] , a ouvert un débat utile sur le thème « que peuvent faire ensemble l’Asie et l’Europe pour le développement durable ? » Ce forum a produit plusieurs séries de recommandations à l’attention des gouvernements. La Commission européenne a par ailleurs organisée en mai 2010 en Indonésie la seconde Conférence sur le développement qui a connu un grand succès. Cette question sera au centre des débats du Sommet de Bruxelles en octobre 2010 puisque le thème en est « La qualité de vie  ». Le développement durable fera l’objet d’une déclaration séparée en marge du Sommet.

4. Le Dialogue des cultures et des civilisations : il a connu un réel élan grâce aux premières réunions des ministres de la Culture (Pékin en 2003 et Paris en juin 2005). Le prochain rendez-vous est prévu en Pologne en septembre 2010. La Fondation Europe-Asie contribue activement à l’intensification de ce dialogue entre les deux régions en impliquant des acteurs de la société civile. La France joue un rôle très actif au plan du dialogue entre musées d’Europoe et d’Asie au travers du réseau ASEMUS.

...mais plusieurs questions qui demeurent en suspens

1. Le niveau de participation de la Birmanie aux sommets de l’ASEM : un compromis a été trouvé au sein de l’Union européenne pour permettre une participation de ministres birmans aux réunions ministérielles de l’ASEM se tenant en Europe [10]. Cette formule doit permettre d’éviter que se renouvelle le boycott, par les ministres de l’ASEAN, de la réunion des ministres de l’Economie de l’ASEM (Rotterdam, septembre 2005). Lors du sommet d’Hanoï en 2006, une solution permettant d’écarter la présence des hauts dirigeants de la junte birmane a été difficilement trouvée. Elle prévoit que Rangoon soit représenté aux sommets par son ministre des Affaires étrangères, comme ce sera le cas lors du Sommet de Bruxelles.

2. L’élargissement et le foisonnement des initiatives... Le nombre croissant d’initiatives prises dans la cadre ASEM - plus d’une centaine depuis l’origine (séminaires ateliers, etc.) [11] - témoigne de l’intensification du dialogue Europe-Asie. Des projets originaux ont été développés. Toutefois, ce bilan est aussi marqué par des duplications et des initiatives lancées parfois sans une véritable coordination. L’arrivée de la Russie, de l’Australie et de la Nouvelle Zélande en 2010 ne devrait pas contribuer à atténuer cette tendance. A terme, c’est la pertinence même de l’exercice ASEM, mais aussi sa visibilité qui pourraient en être affectées. L’annulation de la réunion ministérielle Culture en Malaisie en 2007 et de la rencontre ministérielle Economie à Bali début 2008 en raison des faibles niveau de participation atteste de cette tendance à un certain désengagement.

3. ... posent des questions institutionnelles pour l’avenir : L’ASEM, processus à 48 membres pourra-t-il continuer de fonctionner correctement sans secrétariat permanent [12] ? Le cas de l’APEC plaide pour une réponse négative. L’initiative nippo-malaisienne [13] de « secrétariat virtuel », greffé sur le secrétariat de l’ASEAN, qui entendait répondre au besoin d’une meilleure circulation de l’information ne semble pas avoir été probante, et plusieurs Etats membres ont appelé à sa suppression. La question de la création d’une cellule de suivi administratif, afin d’améliorer la coordination des projets, est régulièrement posée sans qu’il y ait encore consensus à son sujet. Alors que les voies de dialogues bilatéraux et multilatéraux se sont considérablement multipliées entre l’Europe et l’Asie depuis dix ans, au même titre que les échanges entre sociétés civiles, il convient peut-être de se demander si le fonctionnement de l’ASEM ne doit pas être repensé compte tenu des formidables mutations qu’a connues l’Asie depuis sa création.

4. L’actualisation de l’AECF (Asia Europe Cooperation Framework [14]), travail confié par la présidence chinoise du sommet d’octobre 2008 à l’Allemagne et à la Corée, afin de mieux prendre en compte les orientations d’Helsinki et l’élargissement de l’ASEM, ne semble pas encore en mesure de répondre aux véritables enjeux. Cependant, la question de l’élargissement ne pourra sans doute trouver de solution satisfaisante tant que cette chartre fondatrice qu’est l’AECF 2000 n’aura pas été amendée. Une redynamisation de l’ASEM devra sans doute passer par une meilleure focalisation de ses actions, plus en phase avec l’agenda international, et surtout une visibilité publique accrue susceptible de renforcer l’attractivité de cet exercice pour les pays membres [15].

Du Sommet de Pékin (octobre 2008) au sommet de Bruxelles : une nouvelle dynamique menacée par la question de l’élargissement ?

Le 7ème sommet des chefs d’Etat de l’ASEM (ASEM 7, Pékin les 24 et 25 octobre 2008) a été le plus important sommet de l’ASEM en termes de participations (43 pays) et d’enjeux : mobilisés autour de la crise financière, les chefs d’État et de gouvernement ont concentré leurs discussions sur les moyens de coordonner les réponses en dégageant des convergences entre Européens et Asiatiques, plus particulièrement dans la perspective du G20 de Washington. Ils se sont également engagés à coopérer afin de promouvoir le développement durable dans ses trois composantes (économique, sociale, et environnementale). Cet engagement s’est reflété dans une déclaration spécifique.

Ce sommet a permis d’éprouver, avec succès, la capacité des Européens et des Asiatiques à réagir rapidement et à élaborer des réponses concertées face aux défis globaux et à l’urgence, en amont des grandes échéances internationales (G20 de Londres). Si les 48 membres de l’ASEM parviennent à confirmer cette dynamique lors du sommet de Bruxelles, mais aussi à concrétiser la volonté de renforcement de l’ASEM dans l’optique d’un véritable partenariat, alors ce 7ème sommet de Pékin aura indéniablement marqué un tournant positif dans la dynamique lancée par la France et Singapour en 1996.

Le 8ème sommet de Bruxelles, dont le thème « Parvenir à un plus grand bien-être et à plus de dignité pour tous les citoyens  », ra reporté à l’après-sommet la question de l’élargissement qui constitue aujourd’hui la principale ligne de faille entre l’Europe et l’Asie quant à la vision de l’ASEM : dialogue de bloc à bloc ou dialogue d’état à État ? Le sommet des ministres des Affaires étrangères d’Hanoï en mai 2009 a laissé le soin aux seniors officers des États-membres de définir les modalités de l’élargissement. La proposition de créer un troisième groupe, à la fois « non régional » et « temporaire », regroupant la Russie, l’Australie et la Nouvelle Zélande, a recueilli, « par défaut », un large assentiment, sans que soient examinées dans le détail les modalités pratiques de cette intégration et sa compatibilité avec les principes de AECF 2000.

Action de la France dans l’ASEM et enjeux du Sommet de Bruxelles

L’ASEM, instance informelle de dialogue unique en son genre, peut être utilisée par la France pour tester des idées, promouvoir ses positions et tenter de construire des coalitions utiles, en amont des négociations multilatérales à l’ONU, au sein des agences et institutions spécialisées du système des Nations unies, à l’OMC et dans le cadre des Accords multilatéraux de l’Environnement (AME), mais également lors du G 20. A titre d’exemple, la seconde réunion des ministres de la Culture de l’ASEM (7-8 juin 2005 à Paris) aura contribué à un consensus Europe-Asie en vue de l’adoption, à l’UNESCO, quelques mois plus tard, de la Convention sur la Protection et la Promotion de la diversité des expressions culturelles (octobre 2005). Aujourd’hui, plusieurs grandes lignes d’action se dessinent :
- Promouvoir, à 46 Etats-membres, la mise en oeuvre des décisions sur la réforme des Nations unies, adoptée à l’Assemblée générale en septembre 2005 [16].
- Sur le changement climatique, nous pouvons rechercher au sein de l’ASEM à préparer la phase post-2012 [17], qui sera à l’ordre du jour des prochaines réunions des Parties au Protocole de Kyoto et de la convention Climat. Nous pouvons y plaider le projet d’ONUE, mais aussi l’initiative pour les financements innovants du développement ; en particulier pour l’accès aux médicaments (initiative UNITAID).
- Poursuivre l’initiative sur le dialogue entre les cultures et civilisations en mettant notamment en œuvre le Plan d’action adopté à Paris le 8 juin 2005 par les ministres de la Culture et en veillant à ce que nos partenaires européens s’investissent plus dans ce volet du dialogue Europe-Asie.
- Renforcer le partenariat asiatique sur le dialogue informel sur les Droits de l’Homme, lancé par la France et la Suède (Fondation Raoul Wallenberg), et dont la qualité est unanimement reconnue. Le dixième séminaire qui s’est tenu aux Philippines en juillet 2010, en partenariat avec la Fondation Raoul Wallenberg, sur le thème « Droits de l’homme et égalité des genres », a montré clairement que des Etats en Asie (Philippines, Corée) étaient désormais prêts à être des partenaires sur le long terme de ce projet.
- * Soutenir l’émergence d’un dialogue sur les questions sociales, lancé par l’Allemagne, qui a organisé la première réunion des ministres du Travail de l’ASEM (3-5 septembre 2006). Le séminaire sur la protection sociale organisé en septembre 2010 à Nice par le ministère du travail montre que la France peut contribuer à faire évoluer les positions entre Etats européens et asiatiques sur une question qui touche au « dumping social ».

publié le 29/04/2016

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